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【政策研究】胡国强:“一会制”推进“草根民主”
胡国强:“一会制”推进“草根民主”
目前,少数农村基层干部在村务管理和重大村务决策中背离法律或违规操作的行为,引发了农民的不满情绪。衢州市衢江区开展的“一会制”实践,保障了农民群众参与重大村务决策的权利,决策透明,干部清白,群众放心。
    
    6月30日下午,天气酷热,温度已经窜到了35摄氏度。衢州市衢江区莲花镇东山边村支部书记戴世华的家却不像一般消暑农家那样安静,而是不时传出一阵阵欢声笑语。原来,村“两委”干部正在向村财务监督小组成员汇报村道路修建的资金支出情况。
    
    59岁的姜有新老人是监督小组成员,他满脸喜悦地告诉记者:“这条路修得不容易,我们村每个人集资400元啊! 村民代表会议投票决定修,村民出钱也愿意。现在看资金没乱用,对干部也放心了。”
    
    据戴世华介绍,该村唯一通向外界的道路需要拓宽修建,由于村集体经济薄弱,村里一直没有办法。近年来,省政府开展“康庄工程”——村集体筹资一部分,省里下拨一部分配套资金修建道路。机会难得!然而预计人均集资400元却让村干部发了愁。幸好,去年上半年衢江区开展民主法治村活动,给我们东山边村带来了契机。这次创建活动的核心是“一会制”决定重大村务。搞了“一会制”后,决策透明了,干部清白,群众放心。一个星期就收齐了款项。
    
    据介绍,衢江区目前已经有483个行政村推行“民主法治村”活动,峡川镇大桥村126亩荒滩造田项目、周家乡斐家村村道硬化、举村乡毛竹山承包等一批容易引发矛盾纠纷的老大难问题,在“一会制”实践中顺利解决了。
    
    衢江“一会制”从去年上半年试点,目前正在稳步推广中,它正发挥着神奇的作用。究竟它的创制背后有何意蕴?操作步骤如何?实践中又碰到什么难题?
    
    由于缺乏科学的决策机制,绝大多数百姓赞成的公益事业,因少数人反对而几乎流产
    
    衢江区是衢州市外围农业区。随着衢江区经济快速发展,城市化、工业化进程明显加快,给广大群众带来了前所未有的利益格局调整。一部分村的村务管理和重大村务决策制度严重滞后社会经济发展,有的甚至与现行法律政策相背离。而农村基层干部在村务管理和重大村务决策中背离法律或违规操作的行为,加大了农民的不满情绪。
    
    1998年,峡川镇某村修路,由于资金缺口困扰,经该镇党委、政府和该村“两委”干部研究,确定村民每人定40元至100元不等的筹资方案,运作中,有97%的村民如期交了,17户村民反对,最后这件事因几位村民上访被衢州电视台曝光而几乎没有做成。“绝大多数百姓赞成的公益事业,3%的人反对就几乎流产了。”
    
    1992年,高家镇郑家垅头村以6万元将沙滩承包给某业主,由于只是少数村干部决定,没有民主决策,村民怀疑有“猫腻”而阻挠业主挖沙。2003年,有人提出要以50万元承包沙滩,利益诱惑加之被人鼓动使矛盾迅速激化。类似的沙滩承包纠纷在衢江区有50多起。
    
    农民一旦认为自己的利益受到侵害而又缺乏制度化、组织化的表达与补偿机制,往往就会采取越级上访、集体告状的方法,有时也可能作出聚众闹事甚或暴力行动的反应。2002年1月至10月,衢江区集体上访中涉及村务决策、管理问题就占了总批次的77%和总人次的88%。
    
    村民自治的制度设计和实际操作严重滞后于基层民主法治诉求,沙滩承包、征地款分配、道路修建等“老大难”问题,迫切需要农村新决策机制的创建。
    
    正是在这种背景下,衢江区司法局局长李银仙与她的同事们,在开展的民主法治村活动中提出了一套详细可行的村民决定重大村务的“一会制”设想。
    
    “关键是对涉及村民群众切身利益的事情要充分发扬民主,引导村民参与到决策中来,才能真正获得群众理解支持。民主法治村活动中的‘一会制’就是在重大村务问题上尊重了村民的决策和知情权。”李银仙局长向记者表达了她的想法。
    
    何为“一会制”?简单的说,就是村民可以对重大村务问题提出动议案,乡镇党委、政府把关,决策案最终由村民代表会议表决通过生效。
    
    “我们在设计程序时尽量简便易行,搞复杂了,步骤多了,老百姓记不住。”衢江司法局副局长孙柳青是衢江“一会制”的设计和推动者之一,在谈及制度设计意图时他表示,整个制度设计包含了深刻的内涵:10%的村民联名可以提起决策动议,民意从决策一开始就介入;村“两委”进行可行性分析,权衡各方案的利弊后形成决策案;乡镇党委、政府从合法性以及当地社会经济发展的总体规划上把关,体现了村民委员会组织法规定的指导作用;村民代表会议讨论、表决,重大事项要有2/3以上的代表通过,议案才生效;最后是村务公开栏张贴决策案,告知全体村民,尊重村民的知情权,以便村民监督。
    
    根据村民委员会组织法有关规定,衢江区对“重大村务”界定为:村建设规划、经济和社会发展规划;村提留的收缴比例及使用途径,对村集体经济所得收益的使用;兴办学校道路水利等村公益事业建设方案及其经费筹集方案;村民的农村土地承包经营方案,村集体经济项目的立项、发承包方案及村公益事业的建设承包方案;国家计划生育政策的落实方案;宅基地的使用方案;征用土地各项补偿费的使用方案等。
    
    衢江“一会制”顺应了农村经济社会发展的实际需求,在农民朴素的民主思想中萌芽,当地政府及时顺势引导,构建可操作的制度,并在解决实际问题中成型。衢州市人大常委会研究室李心环主任认为,“一会制”的出现并非偶然,它从实践中产生,又很好地解决了实际问题,它的出现,可以使干部清白,村民明白。
    
    连镇政府、村“两委”都感到棘手的问题,通过大家投票解决了
    
    在村民自治制度上,国家并没有设计出具体、明细、严格的法律框架,一个重要原因是国家在地区非均衡的情况下,鼓励各个地区根据自己的具体情况进行制度创新,同时避免其它制度主体的创新积极性被扼杀,社会活力下降。这在客观上造成了有关法律过于粗略和原则,导致规范乡村关系和村民自治的操作性制度供给不足。也许正是领悟到了这一国情特殊性,衢江“一会制”显然对村民民主参与决策的各环节做了周密细致的安排。
    
    由村党支部、村民委员会、符合规定人数的村民或村民代表联名对重大事项提出决策动议案,是“一会制”的第一步,但这一步却非同小可,它预示着从决策一开始,村民就成了决策的主体。
    
    上方镇葱口村“村级集体以资源入股分红”方案就是在村民强烈要求下推动产生。
    
    上方镇葱口村是个山区村,石灰石、方解石等矿产资源丰富。由于历史原因,矿产开发无序。“一声炮响,山脚下几十个村民就往前冲,一看到方解石块就抱回自己的手推车上,而矿主拿着棍子拦,不让村民哄抢。”黄贤民老人回忆起当时的情景仍心有余悸。
    
    全村出现了三十几个矿点,矿产开采规模小,缺乏必要的安全措施,造成了人员伤亡。2000年至2002年,经营矿产的企业工伤死亡5人,伤残4人。
    
    2001年,投资商陈利英来葱口村开办方解石矿,由于村“两委”个别干部匆忙拍板决定,决策透明度不高,村集体受益较少,引发数百村民于2002年正月上山阻止开矿,该矿被迫停止开采。这对陈利英来说这无疑是一个晴天霹雳,停矿意味着几十万的投入付之东流。
    
    事情有了转机。新上任的村“两委”干部在与村民的沟通过程中,近80位村民要求提出有关陈利英承包矿产利益分配的决策动议。村“两委”干部经过反复酝酿,提出“按年或月固定收取管理费”和“村集体以资源入股分红”两套方案,同时报镇政府进行合法性审查。
    
    6月4日,葱口村大礼堂,40多名村民代表在这里行使他们神圣权利。70%的村民代表赞成第二套方案。代表们在同意栏签上了自己的姓名。经过与投资商陈利英协商,达成了村集体以30%份额入股分红的协议,矿产重新开采。
    
    “靠政府、村‘两委’都很难解决的问题,通过大家投票解决了。”村委会主任徐金良长长舒了一口气。
    
    对整个“民主法治村”试点工作感到满意的衢江区上方镇党委书记徐富生表示,以往土地征用、承包、矿产开采引发纠纷较多。现在村民参与决策,群众的知情权得到尊重,干群关系改善了,葱口村也实现了由大乱到大治,许多矛盾在协商和投票中得到化解。“‘一会制’可操作性强,实际成效很明显。”
    
    据了解,从去年4月份开展民主法治村活动以来,“一会制”解决重大村务结出了累累硕果。横路乡在去年的东港园区土地征用款分配中,横路后村和芝根桥村按照“一会制”决定征地款分配方案,总计近2亿元征地款都顺利分配下去了,未发生群体性信访事件。举村乡龙头坑村在毛竹山承包过程中,坚持民主决策,召开村民代表会议,决定通过招投标来发包。定了每亩1万元的承包标底,经过招投标,最后以每亩2.26万元价格发包,村集体经济得到了更好的维护。
    
    “一会制”的探索是“草根民主”演变深化的可喜成果
    
    有学者指出,一旦占中国人口大多数的农民阶层都成为民主制度的直接受益者,那么,以村民自治为基础的中国农村基层民主制度将会形成一个规模极其庞大的农民受益群体,农村基层民主制度的报酬递增机制就会使得农村基层民主制度不断得到强化,沿着既定的民主的路径演进。“一会制”的实践,正是让农民成了民主制度的直接受益者。
    
    如同其他新生事物的成长过程并非一帆风顺那样,在采访中,记者也发现,“一会制”在推广中碰到了各种阻力。某村一位村干部悄悄告诉记者:“我们村老村主任当了多年,威信高,开起决策会来基本上还是他说了为主。”至于村民代表起了多大作用,他就暧昧的笑了笑。要让某些村干部习惯性的工作作风在短时间内转变,其困难是不言而喻的。
    
    陪同采访的衢江区司法局宣教科何金忠科长认为,“一会制”的切入点是约束村干部决策管理行为,增强决策透明度。某些村干部特权意识潜伏,思想观念没有转变到位,“一会制”在他们手上走了样,也不排除基于小团体利益考虑,个别强势的村干部在实际操作时仍旧搞“一言堂”。
    
    我们还应当清醒地认识到,村民自治建设除了制度创新外,还有农民整体素质提高的问题。记者在采访中发现,当前“一会制”提出的动议往往是与农民经济利益切身相关的问题,而诸如农村科技文化方面,村民关注较少。其次,村民对法律政策的了解仍然有限,一些动议案往往与法治精神冲突,村民代表会议需要认真把关。还有,少数村民不愿意参加村内自治活动,对重大村务决策问题不发表意见,却喜欢私下发牢骚。可见,村民民主意识的养成仍需要一个长期过程。
    
    衢江民主政治建设的探索者们显然也已经意识到“一会制”在面上推广时遇到的困难。何金忠科长告诉记者,目前衢江区已经建立《村干部质询评议制度》和《村干部责任追究制度》,村民对村干部评议的结果要与被评议人见面,并根据情况在一定范围内公开,村民代表会议对两次评议不合格的村干部,给予警告或公布评议结果。对在村级重大事务决策和管理中不按程序办事,独断专行,造成工作失误,带来较大损失的,村民会议或村民代表会议有权追究其责任,直至依法罢免其职务。经济方面视损失情况和恶性程度,确定民事经济责任。他们甚至咨询律师,试图寻求让村干部以私产承担赔偿责任的法理依据。

衢江“一会制”的意义是不言而喻的,它的出现是“草根民主”演变深化的结果——将村民自治从宪法地位转化为现实操作的层面。“一会制”为基层干部的决策管理行为走向规范提供了保证,为村民民主参与决策提供了保障。我们相信,衢江“一会制”探索迈出的虽是一小步,但对基层民主政治建设来说却是坚实的一大步。


来源:《浙江人大》杂志
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