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自然文化遗产资源的管理体制与改革
张昕竹*
Working Paper No.202000年3月
1.前言
最近一段时间以来,随着媒体对自然风景区过度开发问题的曝光,特别是对部分风景名胜区包装上市的有关报道[1],包括国家风景名胜区、国家保护区和历史文物遗迹等自然文化遗产资源的管理问题引起了社会各界人士的广泛关注,同时也引起了政府有关部门的高度重视。
人们对此问题的关注,实际上是源于人们对这些资源的保护问题的一种忧患意识,或者更确切地说,按照目前的状况,人们担心自然文化资源的开发和利用在一定程度上已经对这些资源的保护构成了严重的威胁。应该说,自然文化资源的开发和利用是与改革开放密不可分的。改革开放20年来,随着人们生活水平的不断提高,人们对文化消费的需求日益增加;同时各级政府也把开发和利用当地的自然文化资源作为促进地方经济发展的重要手段,不断加大了开发和利用的力度。毋庸质疑,各种自然文化资源的开发和利用对促进地方经济,特别是边远地区的经济发展起到了重要的推动作用,改善了人们的物质和文化生活水平。
但是,这些珍贵资源的开发和利用给人们带来很多好处的同时,也产生了严峻的资源保护问题。这种担忧是不无根据的,因为不但已经有很多事实不断地证实这种担忧,更重要的是,从根本上讲,在现有的自然文化资源的管理体制安排下,开发利用与保护这二个目标之间似乎存在着内在的、难以调和的矛盾,而这种矛盾又是我国经济发展特征的一种现实反映。因此,深入研究保护危机产生的深层次的体制根源,进而找出现实的解决办法是非常具有现实意义的。
一般来讲,自然文化资源管理的首要目标是资源的保护,而开发与利用则居于次要地位。但是根据我国现行的体制安排,自然文化资源的管理单位基本上是自负盈亏的事业单位,也就是说被赋予了同企业一样的盈利目标。虽然从原则上讲,这些单位还要兼顾保护目标,但是由于保护目标本身存在的一些问题,比如缺乏度量标准和存在信息不对称等,这样的目标很难得到保证,因此管理单位的经营目标实际上己经变成以极大化利润为主。这正是目前自然文化资源的过度开发与利用的体制原因。
本文的目的并不是全面地论述自然文化资源的管理问题,而是从经济学出发,利用一些现代经济学理论特别是组织理论的最新成果,从管理体制上对资源的过度开发和利用问题进行一些分析。我们认为,在我国经济还处于发展阶段的时候,市场经济制度必然处于弱势的状态,现行的管理模式正是这种制度环境下的必然结果,但这种体制带来的代价是,必将导致资源保护目标的难以实现。为此,我们将着重从激励的角度,分析为什么在现有管理体制下难以实现资源保护的目标:一方面在多重目标的环境下,现有的企业化经营模式为经营单位偏离保护的目标提供了可能;另一方面,不同经营活动的不同激励产生的交叉补贴问题使这种可能成为现实。最后我们根据这些分析,简单地探讨一些可行的管理体制改革措施。
2.现行体制的特征
改革开放以来,我国自然文化资源的管理体制一直在发生变化。从目前来看,这种管理体制有以下几个显著特征:-是管理的多重目标性;二是企业化经营;三是不同程度的多重管理。
多重目标。人们一般认为,自然文化资源的管理目标应该有二个:一是对资源的保护;二是对资源的开发与利用,这一点恐怕是没有什么疑问的。问题在于这二个目标之间有没有轻重或次序之分。很多人的回答是,这二个目标应该处于平等的地位,其主要原因是,尽管保护本身非常重要,但是开发和利用在某些情况下会增加资产的价值,比如在不太影响景观的条件下修建一条索道,可以使更多的人能更方便地欣赏到这种景观。但是我们认为,回答这个问题的关键在于需要理解自然文化资源的特征以及这二个目标之间的关系。可以看出,这二个目标并不是相互独立的,实际上它们常常是相互矛盾的。显然,维护和保护是开发和利用的前提:如果没有很好地保护这些珍贵的并且常常是不可再生的自然文化资源,那么也就失去了开发和利用的价值。但更重要的是,开发和利用在很多情况下对原有的自然和文化资源会造成一定程度的损害。
所以尽管资源的开发和利用与保护之间可能是一种互补关系,但是在定义自然文化资源的管理目标时,要认识到这些资源的重要特征在于其内在的难以估量的文化价值,以及这种价值对于开发和利用活动的脆弱性。这种脆弱性不仅仅表现在开发和利用活动很容易损害这些资源的价值,还在于由于这些价值往往难以估计,所以很难对保护目标做出具体规定。这正是定义管理目标的关键所在。如果承认这一点,那么将理想的管理目标定义为以保护为主、开发利用为辅,恐怕就没有什么争议之处了。
但是要想理解我国自然文化资源管理体制的多重目标特征,光靠定义理想或者名义上的目标还不够,还必需考虑相应的管理体制或管理模式,因为定义了管理目标以后,还需要设计相应的组织或管理模式来实现这样的目标,换句话说,组织的目标与管理模式是相辅相成、密不可分的。
企业化经营。简单地讲,我国现行管理模式的主要特点是企业化经营,这是典型的发展中国家普遍采用的模式。这种体制的主要特点是,虽然在名义上自然文化遗产的管理仍然属于事业性的,但实际上是作为企业来管理的,更确切地说,管理单位有了盈利目标,而且要自负盈亏。这种管理模式的最大好处是,企业可以自负盈亏,从而可以解决政府的资金约束问题,避免财政拨款决策中出现的种种政治经济问题。实际上,这正是发展中国家选择这种管理模式的决定性因素。但这种体制存在的潜在问题是,由于企业有了盈利目标,所以可能与保护的目标产生矛盾,造成管理目标的扭曲,也就是说造成过度的开发和利用,或者缺乏资源的有效保护。
实际上,除了企业化经营模式以外,另一种比较典型的管理模式是官僚体制,即在美国等西方一些国家普遍流行的国家公园模式。这种模式的主要特点是,将自然文化资源的管理纳入公务员系统,作为国家官僚机构的一部分。保护和开发所用的资金主要来源于一般的财政预算,而不是营业收入。
实行这种官僚体制的优点是,虽然作为一个目标来讲,保护的绩效比较难以度量,但是由于官僚机构没有盈利动机,或者更一般的,不存在与之相矛盾的组织目标,所以经营单位有更清晰的组织目标或使命(威尔逊,1989),特别是能够比较好地保证实现非盈利性的目标,对自然文化资源的管理来讲,就是以保护为主,开放利用为辅的管理目标。但是实行这种体制的前提是要有足够的行政资源,这些行政资源不仅包括管理资源,更重要的还在于财政资源。由于官僚机构不必考虑盈利情况,或者说不必用经营活动的收费回收成本,所以只有依赖财政资源,才能保证自然和文化资源的维护和保护以及必要的开发和利用等的开支。
由此可以看出,是否保持预算平衡或者企业化经营,是我国自然文化资源的管理体制与国家公园管理模式的主要区别之一。实际上,预算平衡是一种非常普通的制度约束,也是经济学中讨论颇多的一个话题。比如在电信、电力、交通等基础设施行业中,是否应该让企业保持预算平衡约束也是争议不断的一个话题[2],争议的焦点在于以什么方式回收这些行业的固定成本。如果不需要预算平衡约束,那么就可以实行边际成本定价,这样做的好处是可以得到最有效的资源配置结果。但是由于存在固定成本,所以必须利用一般的税收弥补由此带来的亏损,也就是说,这种体制没有考虑财政约束问题。如果考虑到财政约束和利用财政手段所产生的成本,包括扭曲的税制和寻租活动所产生的社会成本等,可能实行平均成本定价(即需要在边际成本之上有加价的拉姆士定价)更符合效率原则。所以从这个意义上讲,平均成本定价是满足预算约束的次优配置结果。
非常有趣的是,虽然美国的自然垄断部门普遍实行预算平衡制度,但是对国家公园却没有实行这样的体制。作为一种体制比较,我们因此可以认为,这个事实从侧面上验证了管理目标和财政约束是决定自然文化资源管理模式的主要因素,或者更确切地说,对国家公园来讲,保护的目标比预算平衡约束更为重要;而反过来对普通的自然垄断行业来讲,预算平衡约束要比实现最优配置更为重要。
由此可以看出,虽然从管理目标的角度讲,国家公园体制能够更好地实现以保护为主、开发利用为辅的目标,但是由于比较硬的财政约束,这种体制并不适用于我国现有的情况。从这个意义讲,我国现有的体制虽然是一种不得以情况下采用的管理模式,但也可以看成是一种满足预算约束的次优的管理体制。
多重管理。我国现行管理体制的另一个显著的特点是多重委托-代理特征。作为一个公共部门,自然文化资源管理单位与私有部门的一个明显区别是,前者具有在几个委托人之间分权的特征(穆厄,1986),而私有企业则常常被看成是由厂商的所有者们以集中的方式提供的一个总合同。将自然文化资源的管理看成许多具有自己特定目标函数的委托人的行为,是深入研究管理失效的一个重要步骤。
在我国,多重管理的主要表现在于,一方面国家风景名胜区、国家保护区和历史文物遗迹等单位要受到上级主管部门的控制,即所谓条条管理。这些部门作为政府规制机构,行使行业规划、负责颁布行业法规和管理条例并负责监督执行等职责;另一方面,这些经营单位往往还要受到地方部门的控制,即块块管理。实际上,条条控制与块块管理并存是改革开放后中央不断向地方放权这样一个大趋势下的结果。
一般来讲,这些委托人可能会将社会福利极大化作为集体目标,这相当于假设每个控制机构都是做好事的。但问题是每个委托人都只能有有限的授权。比如政府部门的主要任务是行业监管,而地方政府的主要目标是地方经济发展。不难看出,这二个控制机构的目标并不一致,每个控制机构都只能用局部的眼光看待自己的控制问题。这种责任分离的结构特征意味着,每个控制机构只能在自己的职能范围内进行管理。这样做势必导致控制过程的不协调或者控制机构的不合作,用合同理论的语言讲,就是每个机构所提供的合同满足纳什均衡,也就是说,合同是以分散化的方式订立的,每个机构都不考虑其他控制机构提供什么样合同。
可以认为这种责任分离纯粹是由于有限理性的原因,或者是处于权力平衡上的考虑,这方面的进一步分析显然超出了本文的研究范围。
3.目前存在的主要问题及分析
前面指出,我国现行自然文化资源管理体制的主要特征是管理的多重目标性、企业化经营和不同程度的多重管理。这种体制带来的主要问题是多重目标性与企业化经营之间的矛盾,而多重管理加剧了这种矛盾。这些矛盾最终造成管理目标的扭曲,即过度追求资源的开发和利用效益,忽视了资源的保护。
3.1管理目标的扭曲
一般来讲,相对于自然文化资源的管理目标,可以将经营单位的经营活动分成二大类:一类是盈利性活动,比如旅游和开发等,这类活动的主要特征是依托自然文化资源,可以通过各种服务收费获得收入,而且要尽量盈利;另一类是非盈利性活动,这类活动主要包括对自然文化资源的维护和保护,其目标是保护自然文化资源的价值。如果将非盈利性活动看成投资,那么这些投资不仅包括货币性投资,更重要的是包括非货币性投资。比如为了尽量减少一个新建索道对环境的损害,需要投入巨大的人力物力并且付出巨大的努力,这其中既有以货币表现的投入,也有以非货币形式表现出来的投入(努力)。
当任何一个经济组织需要同时从事几种经营活动时,最优的组织边界,即哪些活动应该在组织内部完成,哪些任务应该通过市场来完成,应该根据交易成本来内生决定(科斯,1937)。比如对于风景名胜区而言,由于在盈利性经营活动与保护活动之间存在着很大的协同性或厂内收益,因此在传统上,景区经营是将者二类活动捆绑在一起的。这种组织安排的优点是有效地利用了厂内收益,但是却产生典型的多目标问题。
保护活动的非盈利性主要是由风景名胜资源的社会公益性决定的,换句话说,市场机制一般不能将自然文化资源的保护收益完全内部化,即存在市场失效。比如风景名胜区的价值除了直接的观赏价值以外,还包括很多方面的内在价值,如文化和继承价值等,但是很难说能够通过收门票的方式回收保护的投资和其他成本。此外,这些内在价值很难准确度量,因而难以写入具体的合同之中,所以从本质上讲,保护活动实际上是一种特定资产投资。根据经济理论我们知道,要想保证特定资产投资的收益,必须采用长期合同或者私有产权(威廉姆森,1979和1985),作为保证不侵占这些资产收益的承诺工具。由于自然文化资产的特殊性质,私有产权安排一般是不合适的,所以必须设计合适的合同才能保证有效的资源保护活动。
但是在合同中对保护目标作出具体规定并不是一件很容易的事,这一方面是因为保护本身难以刻划,更重要的在于组织内部存在重开发利用、轻保护的内在激励。我们可以用经营单位不同经营活动之间的交叉补贴来说明这个问题。
对于维护和保护活动而言,由于他们非常重要(保护自然文化资源的价值),或者具有公益性,并且经营绩效一般难以度量,因此应该为这类活动提供低强度的激励机制(当然指货币投入而言,因为非货币合同不能写入合同),只有这样才能保证经营单位很好地完成非盈利或保护活动的经营目标,因为否则的话,经营单位就会在没有明确规定的保护问题上做文章。这一点与提供质量的问题非常类似,比如在国防军备合同中,一般均采用低激励和同,用合同语言讲,就是成本加成合同,因为不然的话很难保证产品的质量。但是对盈利活动而言,由于从事这类活动的目的就是为了追求利润,因此为了提供经营效率,应该提供高强度的激励机制。值得注意的是,在极端情形,保护投入可能完全无法以货币形式表现出来,因此只能为开发利用活动提供明确的合同,在这种情况下,保护的激励强度实际上为零。综上所述,应该给保护和开发利用活动提供不同强度的激励。那么在一个组织中为二种活动提供不同强度的激励是否满足激励相容条件,或者说能否实现资源的有效配置哪?
根据规制经济学理论,为同一个经营单位的二种经营活动提供不同强度的激励会产生交叉补贴问题。具体来讲,交叉补贴有二种表现形式:一是所谓的核算交叉补贴,即经营单位通过操纵帐目,将一种活动的成本分摊到其他经营活动上。这是比较常见也是比较容易引起注意的交叉补贴形式。不过,这种交叉补贴行为并没有造成实际配置的扭曲(除了伪造帐目所花费的时间以外)。容易看出,如果能够建立起严格的会计审计制度,就会在很大程度上防止这种形式的交叉补贴的发生。
但是再好的核算制度也难以防止另外一种交叉补贴,即配置交叉补贴。这种交叉补贴不但更加难以发现,而且还会带来实际资源配置的扭曲。这种交叉补贴的表现为,比如将那些有经验或素质较高的管理人员、更多的时间和注意力、更高质量的资本投入到激励较强的经营活动中,而将相对质量较差的投入用在激励较弱的经营活动上。这种补贴之所以很难发现是因为,这些决策属于经营单位的管理决策范围,用任何来自外部的判断代替管理组织的判断,都意味着对经营单位的微观干予。
可以用一个简单的例子来说明交叉补贴问题。假设非盈利性经营活动接受的合同为成本加成活动,因此该经营单位每有一元的成本,可以从国家那里得到一元的补偿,因而该组织对这种活动没有节约成本的激励。再假设对盈利性经营活动采取利润分成合同,具体的分成比例为,该组织每节约一元的成本,自己可以得到0.8元的利润。不难验证,该组织每将一元钱盈利性活动的成本分摊到非盈利性活动中,虽然总成本保持不变,但是该组织可以净增0.2元的利润。
前面的分析说明,为不同的经营活动提供不同强度的激励机制可能激励不相容。实际上,一些经济学家已经证明(拉丰和蒂罗尔,1993),在相当一般的条件下,对不同经营活动提供不同强度的激励不会提高经济福利,或者说这样做会带来交叉补贴问题(核算交叉补贴和配置交叉补贴),导致资源配置的扭曲。
这个结果实际上告诉我们,在同一组织内从事多种经营活动的均衡激励状态,也就是说,由于存在交叉补贴,在均衡状态下不能对保护活动提供很低强度的激励,也不能对盈利性经营活动提供很高强度的激励。那么由于在保护活动上存在一定强度的激励,特别是在没有货币投入的情形下,保护与开发利用实际上有同样的激励强度,企业因此会想法设法减少不能明确规定的保护活动,或者说很难用合同的形式保证保护目标的实现。
3.2政府的多重控制
下面利用多重委托-代理这个理论框架来分析政府的多重控制或者责任分离所带来的问题。
较低的配置效率:当存在责任分离结构时,不同部门的控制会带来额外的经济扭曲,这些扭曲是相对于控制权力集中时的配置结果而言的。产生这种经济扭曲的原因是合同的外部性,就是说每个控制机构在考虑自己提供什么样的合同时,实际上都会影响到其他机构的决策,但是每个机构在提供激励合同时,却不会考虑到这种影响,因而控制机构之间的分权就会对资源配置的效率产生不利的影响。
确切地来讲,控制机构之间的非合作行为最终会导致为经营单位提供过弱或过强的激励,具体性质取决于相应的生产活动的属性。根据现有的经济学理论(斯托尔,1991;马蒂莫,1992),假设控制权力由某些非合作的机构共同享有,当每个机构所控制的经营单位的生产活动为互补时,他们将从该厂商那里拿走过多的信息租金,激励的强度因此会很弱。在这种情况下,每个机构在提供激励合同时,因为提供激励需要付出激励成本,所以每个规制机构都想搭对方的便车。
当控制机构所控制的生产活动互相替代时,其结果与前面的情况正好相反。控制机构之间相互竞争,促使企业做好由自己进行控制的生产活动,在这种情况下,这个共同的代理人会利用控制机构之间的竞争逃避他们的控制。在均衡状态下,由于每个控制机构对其他控制机构产生正的外部影响,因而提供的激励强度比起由二个机构以合作的方式提供合同来要低,但是其经营决策更接近于在控制机构具有完全信息时得到的配置结果,配置效率相比而言有所改善。
分散化程度:控制经营单位的机构个数以及他们进行干予的时间会影响这种分权结构的控制效果。控制某个企业的机构的数量越多,控制效果就越差。在直觉上,这是很容易理解的一个结论,因为在控制权高度分散化时,会出现最极端的搭便车问题。在实际中不乏这样的实例。
这些分析的政策含义是,在设计自然文化资源的控制结构时,应该考虑到多重委托-代理结构的成本。从我国的现行管理体制来看,显然存在着控制权力过于分散,经营单位的“婆婆”太多的问题,但是也常常出现该管的事却没有人管,形成权力真空的状态。对主管部门来讲,他们往往从自己的角度出发,一般比较强调资源的保护,但是却没有适当地考虑地方的利益。在现有的体制下,光强调资源的保护,而不适当地考虑地方利益显然是不现实的;而对地方政府来讲,它们往往从地方利益出发,特别是虽然认识到管理单位应当承担资源保护的任务,但是地方政府还是把这些珍贵资源作为“摇钱树”。这说明这种多重管理体制缺乏对自然文化资源的综合考虑,更重要的是,由于两者之间可能是一种互补关系,因此会加重经营单位管理目标的扭曲。当然,要想更全面的考虑管理制度的多重委托人结构,还必须深入分析分权的制度原因。
4.管理体制的改革
从目前来看,自然文化资源管理体制改革面临的主要约束是比较硬的财政约束,也就是说经营单位必须在承担资源保护任务的情况下坚持企业化经营。但由于存在前面分析的种种体制问题,特别是目前存在的缺乏保护的问题,管理体制的改革势在必行,这是毫无疑问的,不改革就没有任何出路。但问题是应该怎么改。管理体制改革是一件非常复杂的事情,因此全面地讨论资源管理的体制改革既不是本文能够概括得了的,也不是本文的目的。因此,下面主要针对风景区上市的做法作一些评论,然后根据前面的讨论,简单地谈一些对管理体制改革的看法。
目前,很多风景名胜区正在考虑将一部分资产和门票收入捆绑上市,这种做法实际上等于对不同类型的经营活动引入了不同强度的激励:上市等于为开发利用等经营活动引入了市场机制,因为上市公司要以利润极大化为经营目标,并且成为剩余所有者,这显然是一种非常强的激励手段;而对资源保护等活动来讲,由于内在的公益性质和价值的不可测性,很难引入高强度激励机制,比如门票的定价采用服务成本规则。在这种情况下,除非能够实现严格的资产分离,即经营性资产与非经营性资产的分离,否则势必产生交叉补贴问题,即上市企业必将忽视自然和文化资源的保护,将人力、物力和财力更多地集中到能够为企业直接创利的经营活动上,造成资源配置的扭曲,也就是说,如果不实现严格的资产分离,就无法保证上市公司将国家风景名胜资源的外部性全部内生化。但是很显然,经营性和非经营性资产之间难以实现真正的分离。前面曾经指出,这二种资产之间存在很强的协同性,他们与其所依附的风景资源不可分割:皮之不存,毛将焉附?更何况上市公司并不想实现经营分离,因为景区股票能否取上市,在很大程度上要依赖于风景名胜资源的无形资产。所以说无论从公众利益的角度,还是从上市公司自身的角度,将这二种经营活动整合在一起是一种比较合适的制度安排。因此,风景名胜资源上市的做法不但不会解决资源的保护问题,可能还会加剧这种保护不利的状况。
那么如何改善保护的激励,比如说用什么样的机制,才能保证当经营单位考虑某种经营活动的时候(如建一个索道)能够充分地考虑到保护问题哪?一种可能的做法是直接为经营单位提供这样的激励,或者说通过提供货币激励的方式,让经营单位将公众的保护目标内生化,从而不至于过于倾向开发或者利用的目标。这样做实际上隐含地假设主管部门是做好事的,也就是说能够很好地考虑资源的保护问题。这种做法与企业的期权机制非常类似。我们知道在现代企业管理中,为了解决经理的代理人问题,企业所有者常常用提供期权的办法让经理的决策代表所有者的利益。这样做看起来很简单,但对自然文化资源的管理而言,实际上是一件非常复杂的事情,最大的困难在于很难估计这些资源的价值,或者找到一个度量绩效的标准,所以很难指望利用这种办法改善资源保护的激励。
另一种可能的做法是将整个自然文化资源的管理看成二个层次的委托代理问题,也就是说,除了经营单位的问题以外,控制机构(主管部门和地方政府)也不是做好事的,或者说在规制过程中没有充分考虑到保护目标,在这种情况下,就需要解决控制机构的激励问题。为了说明如何为控制机构提供激励,下面考虑一个金融问题的例子。假设某个投资银行或某个风险投资者负责向投资者出售一种新发行的债券或股票,因此其作用类似于授权监督者,它的特长在于获取债务或股票发行者的有关信息,而这些信息恰好是投资者不知道的。但是为了暗中得到回扣或其他好处,投资银行有可能与证券发行者合谋,向投资者隐瞒发行者的信息。为了防止合谋,促进投资银行或风险投资者收集信息,投资者往往要求领头投资银行或者风险投资者也购买发行的债券或股票,只有这样,授权监督者与委托人(投资者)的利益才能趋于一致。实际上,当委托人的福利比较容易度量(股票或债券的价值)时,让授权监督者进行风险投资是一种应用很广的制度安排。但是让控制机构进行风险投资意味着其收入要依赖于自然文化资源的价值,可是这些价值或者事先难以准确地确定,或者即使可以度量,但缺乏非常合适的比较标准(在金融领域,可以用市场收益率或市盈率作标准),所以在金融领域非常有效的制度安排不一定在自然文化资源管理的环境下也有效。
尽管很难以提供货币激励的方式,让经营单位或者控制机构对保护问题给予适当的关注,但是这并不意味着在现有体制约束下,无法进行任何管理体制改革。为了找到体制改革的突破口,我们需要比较不同体制约束的强度。容易看出,至少在现阶段,财政约束将是一个比较硬的约束,所以在相当长的一段时间内,在企业化经营的条件下,坚持保护和开发利用双重目标的格局恐怕不会有什么改变。当然,从长期的角度看,也许到了一定时候,财政方面的约束变得不那么重要了,在这种情况下,当然可以实行类似国家公园的体制。
但是在近期内,恐怕管理体制改革只能在多重管理上做文章。根据前面的讨论,可以考虑取消地方政府对自然文化资源管理的直接控制,使经营单位变成一个具有相当级别(比如县级)的行政单位,或者说让经营单位变成一个政府,具有独立的财权、事权以及其他政府职能。这样做实际上是将放权作为一种承诺的工具,使管理单位摆脱地方政府出于地方利益的行政控制。当然,这样做并没有从根本上解决资源保护的激励问题,但是从避免多重控制的角度讲,它会在一定程度上改善资源保护的激励。
当然,这样的改革也会带来其他一些问题,比如说如何控制经营单位滥用其增大的权力。解决这些问题显然需要进一步深化改革,特别是对自然文化资源的行业规制进行改革。
5.结论
本文利用组织理论的一些结论着重分析了目前自然文化资源管理体制上存在的一些问题,指出了经营单位普遍存在的重开发利用、轻保护的体制根源在于资源保护与企业化经营之间的矛盾,而这一矛盾的根源在于财政约束,这是由我国经济目前的发展特征所决定的,或者说是一种内生的制度安排。
在这种情况下,可以分阶段进行自然文化资源的管理体制改革。在第一阶段,由于财政约束比较硬,可以考虑设立相当级别的行政区划或者让现在的管理单位变成与地方政府同级的政府,直接管理这些资源;在第二阶段,当财政约束随着经济的发展被放松以后,可以考虑实行像美国国家公园一样的体制。但是从目前来看,要达到这个阶段还有很长的路要走。
显然,解决资源保护问题并不是一件很容易的事情,本文不过是就如何解决资源保护的激励问题做了一些探讨。但是,要真正地解决这个问题,还需要进行很多方面的综合改革。我们希望今后能对此做进一步探索。
参考文献
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6.James Q.Wilson (1989)。Bureaucracy:What Government Agencies Do and WhyThey Do It.BasicBooks.
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*中国社会科学产业规制与竞争研究中心(RCRC)。
[1]这种做法的核心是将风景名胜的部分资产和经营权(门票)捆绑成旅游股份公司后上市。到目前为止,已经上市的景区包括黄山、娥眉山、泰山等,还有更多的景区跃跃欲试。
[2]见霍泰令(1933)与弗里西(1933)之间就此问题引起的论争。
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