准确把握违法用海行为主体的认定
中国海监葫芦岛支队
张左川
从辽宁葫芦岛海监支队成立一年多来的执法实践,特别是从查处的近20起海洋行政违法案件中可以看出,海洋违法案件中的违法主体认定是一个十分重要的环节,它是构成正确有效执法的前提条件之一。如果对海洋违法案件中的违法主体难以认定或认定有误,即使发现违法事实存在,也将导致对整个案件查处不利。如果草率认定一个违法主体就进入处罚程序,则处罚者还会因认定违法主体不当而面临败诉的后果。 对海洋倾废违法行为主体的认定在查处海洋违法倾废案件中,如果违法行为的性质属于无证倾废,就涉及到两个违法主体,一是需要倾倒废弃物的单位,二是实施倾废作业的单位。海监在查处此类性质的违法案件中,可以同时对两个违法主体进行处罚。其依据是有关法条同时对这两种相对人都作出了不作为的强制性规定。但应注意的是,如果需要倾废方与倾废作业方有合同约定,由倾废作业方申请办理许可证的话,其无证倾废的违法主体就只能是倾废作业方。需要倾废的单位不应承担法律责任。所以,在立案调查阶段就应将此类情况认真地搞清楚,以准确认定其违法主体。另一种情况是在取得倾废许可证的前提下,实施倾废作业的单位不按许可证注明的期限及条件进行倾废,其违法主体应该是倾废作业单位。但是否可将需要倾废的单位(甲方)也认定为违法主体之一,其相关的法条有待探讨。有两种情况可述:一种是倾废许可证由作业方申请办理,需要倾废方不应作为其中的违法主体;另一种情况是许可证是由需要倾废方办理的,是否应将其认定为违法主体,《海洋环境保护法》《海洋倾废管理条例》及其《实施办法》对此界定不清,不能不说是一种疏漏。 对海滨浴场违法使用行为主体的认定经营性海水浴场应该办理海域使用权证,缴纳海域使用金,否则应视为违法用海。此类违法用海案件的处理,比较复杂的是对其违法行为主体的认定。以该支队处理的市海水浴场为例:该浴场是由市建委下属的海滨管理处负责管理,并承包给某公司经营受益。承包范围是700米海滩,并在承包合同中约定,"其他相关手续均由公司办理。"2003年6月,市海监支队立案调查后,针对浴场管理中的两个相对人,即海滨管理处和浴场经营公司,究竟哪一个应作为海域使用的主体?通过讨论后认定,浴场经营公司是非法使用海域的主体。其主要依据是:经营公司是海水浴场的直接利用者和受益者。《海域使用管理法释义》中明确提出:"海域使用权的权利就是对特定的海域使用价值进行开发利用和受益。"经营公司正是利用海水浴场这一特定的使用价值而受益,所以经营公司就是海域的使用者;《海域使用管理法》所约束的对象是海域使用人,其行政许可的原则是谁使用,谁申请,谁办证;该公司承包的虽是海滩,但没有海水也不可能成其为海水浴场,沿岸的海水具有了长期排他性,承包这里的海滩就等同使用了这里的海域;根据海滨管理处和经营公司的约定,该公司应办而未办海域使用权证。至于另一个相对人海滨管理处,将其初步定性为非法出租海域的违法行为主体。但考虑其相应的事实证据和法律依据不足,暂不追究其法律责任。 对养殖用海中疑难案件违法主体的认定去年3月,经立案调查,市海监支队对一起违法使用和违法出租海域的案件分别作出了行政处罚。当事人不服,随即向市政府提出了行政复议。经复议决定,维持原行政处罚决定,且该处罚决定得以履行。原因就是对违法主体的认定比较准确。其大致案情是:李某于1997年与所在乡政府签订了海域承包合同用于水产养殖,期限为15年。2002年《海域使用管理法》生效后,海洋行政主管部门依法多次要求李某办理海域使用权证,李拒不执行。而当乡政府继续向其索要承包费时,李同意并履行。笔者认为,2002年以前,李某同乡政府签订的合同应该是有效的。但《海域使用管理法生效后,乡政府发包海域的主体资格已经丧失,承包合同的主要条款失去法律效力,但承包期限可以保留。李某在未按照新生效的《海域使用管理法》规定取得新的合法手续的情况下,继续使用该海域属于违法用海行为,违法使用海域的主体应该是李某。而2002年1月1日《海域使用管理法》生效后,所在乡政府在发包资格丧失的情况下继续收取海域承包费,属于违法出租海域的行为主体。 综上所述,认定海洋违法案件中的违法行为主体应把握3个要点:一是首先确定违法行为的性质是属于哪一类,比如违法使用海域触犯的是《海域使用管理法》;违法倾废触犯的是《海洋环境保护法》等。二是根据其所触犯的行政法律,确定该违法行为所涉及的相对行为人。三是根据有关法条认定违法行为主体。值得注意的是,有时违法行为主体不只一个。 摘自《中国海洋报》1299期 |