北京市华一律师事务所
 
  
  
  
 
  
  
  

研究探讨----公用事业与城市基础设施建设

建立水业投融资机制的战略思路

 [作者:中国水业]

  《中国建设报/中国水业(双周刊)》编者按:搞好城市供水、污水处理及水环境治理必须建立良好的机制,运用可操作的手段,筹集更多的资金。解决“钱从哪里来”的问题,必须正确处理好公平与效率的关系,准确界定各级政府的事权和投资人、居民的权利义务,善于组合各种敛财方式,在财政、金融、投融资等方面进行必要的创新。本文作者对此做了专门的研究,现将初步的结论性意见刊登,供有关部门参考。
  建立有效水业投融资机制加大对于供水、污水处理领域的投资规模的战略思路可以总结为以下八点:
  一、加大政府投资规模,发挥政府主要投资主体的作用,同时还要发挥政府资金的引导、担保的特殊作用。中央政府应通过转移支付或加强税制地方自治,积极促进地方政府在水业领域的投资、保证地方资本市场的健全发展。设立投资水业领域的专项滚动基金是有效的手段。
  资本市场的投资者不会与政府低息贷款项目来竞争,这往往会失去他们的投资积极性。为此,政府补贴必须是立足于公共政策,补贴政策必须要有明确补贴对象i落实到项目层次a与补贴目标,如加快建设扩张服务范围、过度实现全成本回收等。并且这一过程是基于明确的标准、公之于众的。需要改进传统的“基于投入”的补贴机制b实现o基于产出a的补贴。由于私人部门资本的参与,政府部门要尽快研究如何创新机制运用好政府部门的资金和补贴功能。只有财务收支平衡、收益好的项目才能吸引私人u私人部门投资,为此要彻底进行对投资项目的投入产出分析,提高项目的商业运作可能性;
  二、完善相关政策,充分利用银行信贷、债券、信托投资基金和多方委托银行贷款等多渠道的商业融资手段,筹集资金。
  在现有多渠道的商业融资手段中,要通过改革和完善相关政策,重点利用好银行信贷和企业债券。
  应积极创造条件利用银行信贷为城市环境基础设施建设融资,将国家支持环保事业发展的政策与银行信贷的风险管理要求相结合:①试行环保项目收费权质押贷款制度,降低环保项目贷款风险;②将污水和垃圾处理等环保项目纳入城市基础设施建设总体规划,选择合适的借款人,推行城市开发综合贷款制度,发挥银行信贷的组合优势;③结合国家投融资体制改革,在推行项目业主制和项目经营权转让制度的基础上,落实环保项目融资的资本金制度,增强环保项目对银行信贷资金的吸引力;④适当加大城市分支行的授信权限;⑤将更多的环保项目纳入国家开发银行的城市综合开发贷款项目;⑥发挥财政投入对银行信贷的引导作用,运用贴息和资本金补助等方式,将一部分财政投入与银行信贷捆绑使用,增强环保项目向银行融资的能力。
  发行企业债券符合中国金融改革方向。配合《企业债券条例》的修改,制定相关配套政策,使企业债券融资能用于包括环境基础设施在内的市政项目的综合开发:①将环保项目纳入城市综合开发发债计划,选择资信高、还贷能力强的城市建设企业作为发债主体;②由城市政府赋予发债企业市政项目的综合开发权和收费权,并优先保证项目开发用地的批租;③城市政府用预算外收入对债券利率中超过国债利率的部分给予补贴;④为市政建设性质企业债券的流通转让创造必要条件。
  三、在充分利用现有商业融资渠道的同时,中国应将发行市政债券作为新的重要融资渠道。
  金融系统放松管制会进一步排除来自政府的影响如授意地方银行向水业基础设施提供低成本的长期资本。为此市政债券的作用将变得更加重要。市政债券是市场化成熟阶段的一种参与方式,并且同样能够为城市基础设施筹集大量的建设资金。发行市政债券是中国财政金融体制改革和投融资体制改革的一项重要举措,它涉及到中央和地方财权与事权的重新划分,涉及到法律的修订和政策的调整,需要全面建立地方政府信用评估体系和市政债券的管理体系及监督机制。要加强税收和收费以保证地方政府收入水准,树立好的发债资信。明确并减少信用风险极为重要,要加强财务管理、审计、公开地方政府财政状况。建议国务院责成有关部门组织专门力量全面系统地研究制定发行市政债券的实施方案。
  四、完善养老金、保险金等体系,健全长期资本市场。
  如何合理利用个人资金投资水业领域是一个难题。个人一般只能通过中介机构或投资于与城市基础设施相关的金融产品来实现对水业建设的参与,例如通过组成投资基金或直接购买企业债券、市政债券。发行债券是水业融资的重要手段,它的运用前提就是要完善长期资本市场与长期资本运作中介投资机构。
  五、加强有关机构的建设。
  成立独立于中央、地方政府a行政管理部门的基础设施融资机构b公司是有必要的。这种水务公司可以发行公司债券、吸引外资投资、资产重组,这种水业领域整体发展策略可以优先融资工作给予先行发展。专业投资机构是指专门通过投资金融产品或进行产业投资获取收益的机构。专业投资机构吸收了各部门的资金集合在一起,并依照一定的投资策略由专业人员进行投资。由于投资城市基础设施建设具有收益的长期性和稳定性,因而无论在国内还是在国外都是专业投资机构的重点投资方向。专业投资机构的资金实力是极其雄厚的。如果能够充分地利用专业投资机构为城市基础设施建设服务,将会对其长期稳定发展提供更大的保证。
  六、外资投资所占市场比例与吸引外资政策的导向有直接的关系,引进资金和吸取技术、管理经验是两个主要目的。
  目的不同需要外资参与的形式也是不同的。在地方资本市场有融资能力的情况下,可以减少对外贷款或外资在投资方面的参与这样可以避免外汇风险e__­m。这在经济危机发生时菲律宾、阿根廷等国都有教训。可以把重点放在引进先进管理经验提高系统效率降低成本。
  七、水业领域PPP项目(如BOT、ConcessionContract)发展越来越多。
  在这里争论的论点不是由政府部门还是私人部门来建设、提供服务,而是如何提高水业绩效为市民特别是经济落后地区提供高质量低成本的服务。对于这些项目的融资渠道并不顺通。项目虽然有私人部门参与,但是服务领域属于公共事业领域,市政债券——项目收益债券、政策性融资也应可以提供给PPP项目支持其融资。
  八、国际金融组织u政府开发援助机关具有双重作用,其面向私人部门的窗口可为私人部门提供商业贷款,面向公共部门的窗口可帮助政府部门建立实施PPP的环境。
  援助机关可以支援政府在城市环境基础设施领域的行政、财政体制改革、在实施阶段的有关政策的制定、地方政府的能力建设、具体的项目融资以及当地金融机构的能力建设、提供国际经验、提供项目咨询等。来自国际金融组织u政府开发援助也可以发挥与政府资金同样的作用,可以作为滚动基金的种子资金吸引其它社会资本的投资k发挥政策性融资的作用,辅助建立与运用专项基金v同时还可为地方环保基金增加资信提供担保。各个国家与地区都面临着开发一个有竞争力、高信用、健全的水业投融资资本市场,使水业设施建设与运营管理项目可以获得稳定的资金,并有能力可以偿还贷款保证其财政上的可持续性。政府信用和好的投资项目是吸引私人部门投资的根本,只有地方政府提高收入水平并保证一定的投资规模,地方政府部门有良好的守信记录时,才能吸引投资者。在制定战略时需要考虑所有可能的融资手段,比较并明确在短期和中期里最为有效、最为可行的融资手段。这一战略要考虑与中长期体制改革的相关性,与体制改革同步进行。各级政府可以通过各种各样的案例吸取国际经验,采纳其中可以为我所用的有效投融资手段或工具,建立完善在市场机制下的水业投融资机制。

■相关链接
美国经验:联邦政府转移支付+“清洁水州立滚动基金”+市政债券
 
    建设费用
  联邦政府在美国,地方政府(县/市/镇)负责建设和运营生活污水处理设施,建设资金主要来源于各级政府的公共财政支出、发行市政债券,运营管理费用主要来源于污水处理费。美国城市生活污水处理设施建设的具体投融资结构为:以地方政府或地方政府下属的污水处理公司为项目法人进行建设,以联邦和州政府公共财政支出下的转移支付资金、以及由此衍生出的其它资金机制为主要资金来源,地方政府公共财政预算和地方政府资信担保下的市政债券融资为第二资金来源。
  美国把公共污水处理设施、下水道和流域水环境整治统称为清洁水领域。长期以来,联邦政府通过转移支付等手段,用联邦政府的公共财政预算向各州和地方政府提供了大量资金,用于清洁水项目的建设。这种转移支付机制1972年美国国会通过《清洁水法》后得到了进一步的加强。联邦政府对清洁水项目的支出都是来自于公共财政预算(主要是个人所得税),联邦政府没有设立其它专门的环境税收或收费手段来筹集所需资金。对环境保护领域(包括清洁水项目)的转移支付一般占支付总额的1%到2%之间,其中80年代曾达到5.87%(1980)。另外美国农业部、住房部、内务部等其它7个联邦机构亦有对清洁水项目的资金资助计划。对于清洁水项目的投资,不仅来自联邦政府当年财政支出的转移支付,还来自联邦政府已建立(或协助建立)的各种滚动基金,如环保局协助建立的“清洁水州立滚动基金”和农业部的滚动基金。
  联邦政府对清洁水项目的转移支付机制从形式上看,可以分贷款和赠款。从内容上看,分技术支持(规划,设计)、设施建设、系统完善、特殊地区邦助(印第安人地区和美墨边境地区等)等。从部门看,联邦政府环保局、农业部、内务部、联邦海洋与大气管理局、美国地址勘察局、商务部、住房与城市发展部、卫生布等都有援助资金用于清洁水项目。城市污水处理设施的建设与改造是重点援助对象之一。除“清洁水州滚动基金”外,绝大多数资金援助项目由上述联邦机构的某一个部门,通过设立资金管理和使用章程、公布申请程序和评审标准与时限、实施项目资金审查监管和后评估程序等进行直接管理。“清洁水州滚动基金”是根据《清洁水法》修正案于1987年后逐渐在各州建立起来的一项滚动基金,该基金由联邦政府和州政府按照4∶1的比例投入资本金,由各州设立自己的管理机构,并根据本州的具体情况决定资金使用用途和申请程序等。这些分布在不同联邦机构的项目,侧重点不同,相互补充,相互支持,对提高美国生活污水处理水平,增加公共污水处理系统的服务区域项目,改善美国的水环境质量起到了很大的作用。“清洁水州立滚动基金”是美国各界公认的、最大和最成功的向清洁水项目提供资金的联邦政府转移支付项目。根据美国环保局的统计,从1987年到2001年,这个基金共向10900个清洁水项目提供了343亿美元的低息贷款,在过去5年内,平均每年提供34亿美元贷款。为了扩大资金量,在50个设立该滚动基金的州中,由34个州还通过发行“平衡债券”(用滚动基金中的1美元做担保发行2美元的债券),使其滚动基金的可使用资金共增加了44亿美元。目前,这个基金周转情况良好,除了每年都有10亿美元以上的本金和利息回流外(2000年返还的本金和利息达到21亿美元),美国国会还根据美国环保局所做的“清洁水需求调查”等基础调查,每年向这个滚动基金增拨约11亿美元的联邦资金。联邦政府(含清洁水州立滚动基金)对全美生活污水处理设施的建设投资约在100-110亿美元之间,占这一领域总投资的77-85%。
  州政府和地方政府美国各州政府对污水处理的最大投入是根据1987年《清洁水法》修正案向“清洁水州立滚动基金”配套投入的约45亿美元(平均每年约3亿美元)。此外,各州还根据自己的实际情况设立其它的污水处理资助计划,如纽约州为了保护其北部的大湖地区水质,在不同的地区和州立政府机构设立了多种资助计划。如果将“清洁水州立滚动基金”的衍生扩容资金(使用平衡资金发行市政债券)归属联邦资金,美国各州政府公共财政资金每年对清洁水建设项目的转移支付总量平均在7亿美元,约占全美在这一领域投资总量的5%。
  作为生活污水公共处理设施的直接投资者和拥有者,地方政府(一般指县,行政市,镇政府)在为项目建设的融资过程中可以考虑使用多种资金,如联邦政府和州政府援助资金、自有财政资金和资本市场资金(市政债券)等。从案例调查情况看,地方政府一般只从地方财政公共预算中拿出占项目建设总投资的2-5%作为项目的前期准备资金和开工经费,其余的资金多是使用联邦和州政府的转移支付资金(1987年前以赠款为主,1987年以后以贷款为主)和发行市政债券。在其所发行的债券中,有相当一部分被“清洁水州立滚动基金”所直接或间接购买或担保。在美国的清洁水项目(主要是污水处理项目)建设资金中,直接来自州政府和地方政府公共财政支出的资金约占其项目投资总需求的7~10%。
  市政债券在美国的水务公共事业领域(含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等),每年的建设性投资需求约2300亿美元,其中85%来自市政债券投资,政府财政投资仅占15%。美国市政债券不仅可以直接为城市环境基础设施建设融通社会资金,而且产生了一定的引导和挤出效应,吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目,这样政府可以将节省出的有限财政资金用于回报率较低的城市公益项目。城市污水处理厂建设领域的市政债券筹资只占总建设投资的5~16%。近年来,这一比例有迅速扩大的趋势。
    运营管理费用
  在美国,各城市政府是靠收取生活污水处理费来维持公共污水处理厂的运营和管理、建设投资还本付息,设备的更新改造,不足部分由地方政府从其财政收入中补贴,联邦和州政府在这一方面没有资金支持。
  美国环保局《2000年~2020年美国清洁水/饮水基础设施需求分析报告》中指出在这20年里,美国还需在市政污水处理领域投资3310~4500亿美元,如果加上融资成本,则需要4020~7190亿美元,而同期美国还需要4060~5620亿美元用于污水处理设施的运营和管理。该报告指出,在现有投融资体制下,20年中,如果财政收入增长,在污水处理建设投资上会有210亿美元的资金缺口,如果财政收入没有增长,在污水处理设施建设投资上会有1220亿美元的资金缺口。经济发展和财政收入增加是解决问题的关键。发行市政债券是解决资金短缺的方法之一。提高现行生活污水处理收费标准也可以考虑。通过鼓励私人部门参与提高现有系统的运行效率降低生产成本也是可提倡的方法。
 
转载自天则公用事业研究中心www.ccppp.org
 

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