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系统强化基建工程监督,预防和治理工程腐败
监审局    
    □金属研究所 张忠臣 王忠明 苏咏梅

    近几年建筑领域的腐败丑闻不断,一些腐败的工程高官“前仆后继”纷纷落马,“工程上马,干部下马”、“楼房盖起来,干部倒下去”的悲剧重复持续上演,已成为当前违法违纪的一个新特点。正因为如此,建筑领域被视为反腐的一个热点也就不足为奇。由于知识创新工程的实施与推进,1998年至今,是中国科学院发展史上建设规模最大、工程项目最多、投资最集中的时期,各单位的工程少则几百万,多则几个亿,越来越受到各方的关注,成为监督的重点,当然各单位为此也采取了一系列的措施来防范腐败的发生。几年来,为确保基建工程建设的顺利进行,使投入的资金高效率运转,我所纪检监察审计部门把对基建工程的监督作为纪监审部门履行职责、努力为科研服务的结合点与切入点,强化监督检查与工程造价审计,预防和治理基建工程中的腐败问题,收到了事半功倍的效果。通过实践,我们体会到预防和治理基建工程腐败是一项系统工程,强化基建工程监督,必须抓住几个关键环节。

    一、强化权力的监督,改革工程管理体制,铲除滋生腐败的体制土壤,这是预防和治理基建工程腐败的第一个关键环节,也是最根本的环节。

    基建部门和一般的业务部门不同,掌握着基本建设工程管理权,虽不直接经手金钱,但一个签字,一句话就可能决定几百万元,上千万元,绝不可小视这种权力。当然这里所说的权力包括大权在握的领导权,也包括左右施工方“生死”的业务权。纵观工程贪官,有一个共同特点那就是利用手中权力猖狂捞钱,也正是这种权钱交易暴露了基建工程管理体制的缺陷,即部门专权、长官大权独揽,工程建设中的大小事情个别部门说了算,部门领导个人独断。而这些都有一个合法的外衣,或日分管范围内的管理,或日业务范围内工作。对这些事情往往上级领导不便多问,怕管多了影响下级积极性和关系,监督部门不好事事直接去管,怕管宽了发生越位。殊不知也正往往就是在这分管范围内的管理和业务范围内的工作中产生了种种权钱交易和以权谋私。而部门内部则往往是互相间心知肚明,互相关照,以求相安无事。很多施工方正是看透了这一点,施展各种手段千方百计拉关系、走门子、套近乎,对工程管理部门全面进攻,不达目的绝不罢休,因为他们清楚,总会有意志薄弱者。这是目前管理体制造成的弊端,所以预防和治理工程腐败,必须首先从改革管理体制入手,强化对权力的监督与制约。我们科学院的情况要比社会上好得多,但也并非一片净土。在工作中也经常听到某队是某人的关系,某队是某人的门子,某队是某人的亲戚等反映。这些反映往往是事出有因,查无实据,但造成的影响极坏,且也确极易发生问题。特别是近几年各单位职能部门人员一减再减,工作任务却一增再增,在工程多、任务重、人员少的情况下,个人权力集中,如果管理不好更容易出现问题。为从根本上解决建设工程的管理问题,防止社会建筑领域的腐败和不正之风侵袭到我们队伍,2000年以后,我们从改革入手,创新基建工程管理体制,成立了园区建设领导小组,统一领导和管理工程建设。并打破常规,由副所长任组长,由负责纪监审工作的处长任副组长,强化统一领导和全面监督,由过去单一的部门管理变为统一的综合管理,由过去的事后监督变为事前、事中、事后全过程和场内场外全方位监督。基建工程管理中的重大事项如招投标、工程变更、造价审计等需由领导小组决定,任何个人无权决定。从而有效避免了部门垄断,个人独权,领导干涉,同事说情,朋友求情等行为,保证了各级严格按规定办事。

    二、强化招投标监督,规范招投标管理。这是预防和治理工程腐败的第二个关键环节,也是最重要的环节。

    众所周知,现在是市场经济,建筑市场是供大于求,是买方市场。这样建设管理部门就成了众人眼中的上帝,给谁工程,谁就能生存,谁就能赚钱;而谁给工程,谁就有机会获取好处,这几乎已是公开的秘密。多大的工程给多大的比例回扣,则几乎有不成文的行规。正是在这样的市场背景下,一些意志薄弱者经受不住金钱的诱惑,开始走上违法违纪甚至犯罪的道路。当然更有利益熏心者趁机干起了空身套白狼,主动捞钱的勾当。尽管很多单位也实行招投标,但被钻了制度不完善的空子,招投标中被掺进了个人的因素,成了变味的招投标。有的和招投标公司联手作弊,有的对评委施加业主影响,有的对专家给以利诱。如果是内部评标也会有人为一已私利而上串下跳,想方设法塞私货。因而强化对工程招投标过程的监督非常重要,也非常关键。可以说就纪监部门监督检查基建工作而言,如果不监督检查招投标,那就从源头上失控。而强化监督招投标,最重要的作法就是抓住两条,一条是完善招投标制度,尽量让权钱交易者无空子可钻,另一条就是纪监部门参加招投标工作,实行全过程监控。做到在整个招投标过程中实行招标信息公开、招标程序公开、评标方法公开、定标结果公开,并切实把好招标入围关,标底编制关、评标审定关和开标关。特别要注意监控技术标这个环节,因为技术标是中标与否的关键环节,要保证技术标评审的公正性。重大或重点工程开标后,还应公示中标人有关情况,接受群众的监督。

    我们所在2002年建立《金属所关于园区建设工程内部招投标管理暂行办法》,2004年又进行了调整完善,以后的工程招标完全是按规定办理。不论是公开委托社会招标,还是内部公开招标,纪检监察部门都是全程派2人以上人员参加,并起重要作用。如委托公开社会招标时,由纪监人员监督在评标会之前一小时从专家库中随机抽取专家;内部公开招标时,由纪监部门确定专家评委,临时通知,有效防止了专家评委的人为因素和招标代理机构的越权导向。招投标的效果越来越好。当然此项工作我们也是经过一段摸索逐渐总结出来的。在2001年前的工程中,我们也是经过了一定的招投标程序,我们也曾派人参加,但那时并没有掌握监控的主动权,往往是中标结果一出来,未中标的就到处告状,认为不公平,有猫腻 。弄得我们监督部门很被动,基建部门喊冤,工作人员喊累,所领导则非常生气。近两年多逐渐理顺,在工程招投标监督工作中越来越得心应手,不断发挥真正的监督作用。但我们感到随着工作的深入,新的问题也仍然不断出现,要强化工程招投标监督任重而道远。目前招投标制度和操作规则本身也待完善。比如今后应逐步淡化专家的作用,尽快推行工程量清单计价招标和计算机辅助评标,尽可能减少专家在评标过程中主观因素的影响。

    三、强化工程管理监督,堵塞工程管理中的漏洞。这是预防和治理工程腐败的第三个关键环节,这也是最容易被监督部门忽视的环节。

    纪监审监督部门是否应该对基建工程管理进行监督,可能我们的同行会有异议,但笔者认为不但应该,而且应该强化,这是在工作实践中得出的结论,也是总结工程贪官腐败现象后得出结论。基建工程管理是门学问,需要技术,但如果管理人员思想发生蜕变,学问可以变为罪恶,技术可以成为腐败的工具。比如工程管理中的工程量变更,这本是工程中正常现象。但很多工程量的变更恰恰是工程建设中可变数最大、最容易产生腐败问题的环节之一。正常的工程量变更应由监理工程师、建设方工程师按实际变更签字认可。但如果被腐败分子所利用,大笔一挥,就可能多出几万元、几十万元,甚至上百万元。如果几方人员串通,在一项重大工程中,国家的资金就会源源不断的流入私人腰包。因而需要不断强化对工程管理的监督,对大项工程量的增减变更,应坚持由监察审计人员会同有关专业技术人员到现场了解情况,掌握施工动态,该增加的就增加,该减少的就减少,这样才能堵住工程量变更中的漏洞,预防腐败的发生。又如驻现场专业工程师对工程质量检查能否到位,对隐蔽工程的检查是否认真,能否坚持原则等,其中既有工作态度工作作风问题,也不排除被腐蚀拉拢的可能性,最后造成的损失将是无法估量的。所以说,预防和治理腐败,强化对工程管理的监督,是不容忽视的,是非常重要的环节,也必须做好。

    四、强化工程造价审计监督,提高投资经济效益。这是预防和治理工程腐败的第四个环节,也是最后的一个环节,至关重要。

    接触过基建的同志都清楚,建设工程项目融技术性与经济性于一体,它既是一个建设操作与组织管理的过程,又是费用计算、预测、支出以及核算的过程。以建设程序为主线,预决算的编制与执行反映在建设过程的每一个阶段,要进行项目管理,必须首先控制预决算,这是节约资金、科学决策的最有效途径,非常重要。也是投资市场规范化、合理化的有利保证。但客观现实中,工程造价管理在目前的市场经济环境中尚存在许多问题。

    (一)工程造价管理内控系统存在失控点。

    一是甲方现场管理人员有的责任心不强,有的接受乙方的好处向乙方倾斜,有的违背甲方的利益做假签证等。二是乙方有意重复列项,增加工程造价。三是有的施工单位有意高套定额。四是以决算代替预算,逃避审计监督。施工单位往往以种种理由和借口以决代预,以此来逃避审计部门的事前、事中监督,待决算报上时,工程已结束,审计监督只能在事后,审计核实工程量特别是核实隐蔽工程量非常困难,造成失控。

    (二)工程造价审计受到一定因素的限制。目前的施工图预、决算审计只是对项目施工阶段的真实性、合法性进行控制监督,是越过立项、初步设计、方案的制定,直接进行施工预决算的审计。这时宏观上的造价早已确定,只不过是实现对造价的微观控制。而广义的工程造价审计应包括项目立项的评估、合理优化施工组织和施工方案,对设计概算,施工图预算、竣工决算进行审查,并参与财务结算,最后形成对整个项目的审计报告。然而,在目前实际工作中,受到诸多因素的限制还无法做到这一步,尚不能从宏观上对工程造价加以控制。

    (三)材料实际价格与市场价格差距较大。由于材料费一般约占工程总造价的60-70%左右,因此,合理确定材料价格对整个工程造价的确定显得尤其重要。但在实际工作中,有些工程材料价格与地方造价信息站提供的价格有较大差异,而市场经济下的价格又瞬息万变,有时我们实地考察咨询的价格与实际采购价之间也有一定差距,是否现金采购价格也不一样,集中大批采购或合作关系采购与小批零星采购或一般采购也不一样。所以必须强化工程造价审计监督,根据目前工程造价中存在的问题,我们认为除正常的审计内容外,有必要从以下几个方面给予特别关注:

    一是建立健全工程造价管理系统内部控制制度。建立严格的经济签证及设计变更审批制度,工程主管部门领导必须高度负责地签审属于增加造价的签证及设计变更。严格控制“以决代预”工程出现,建立严格的管理审批制度,要规定一个限额,额度以内的,主管部门有权批准,额度以上的实行主管领导审批并送审计部门审计,没有领导批示和审计预算的不得开工,财务不得结算。

    二是工程造价审计应向前期深入,开展事前、事中、事后审计。审计部门应从工程立项阶段就开始介入,通过对施工图预算、招投标、合同签订、工程量变更、工程决算及项目竣工后的国有资产移交工作进行经常的,连续的审计监督,把住各个重要关口,使事前、事中和事后监督有机结合起来,改变以往审计部门侧重于事后监督的做法。

    三是将工程量计算摆到工程造价审计的首位,注意审计工程量的准确性。工程量主要来自图算工程量和签证工程量。根据我们的工作经验,施工单位高估冒算工程造价,首先是在工程量上的高估冒算。特别是签证工程量“说道”更多。所以,在审计中既要关注图算工程量,也要注意签证工程量,更要深入施工现场,了解并掌握实际工程量。

    四是重视审计建筑材料的质量和价格,建立工程审计的市场材料价格信息咨询制度。特别是充分发挥社会造价审计事务所的作用,利用其资源为我们服务。在基本建设项目中,建筑材料的比重约为50%左右。内审机构在审计中应注意对材料信息的收集和整理,对发生的主要材料进行调查,合理核实材料价差。降低工程成本,确保整个工程造价符合市场价格,真正体现商品的价值。

    五是突出重点,严把“三关”。即严格把住基建合同签订关。内审可以在建设合同签订前直接参与审计监督,可有效避免工程合同造价不合理的问题。我所造价审计人员曾利用自身优势参与部分建设合同的谈判和审查,对控制工程造价起到了较大作用,受到领导好评。这样做还可以对工程管理人员起到一定威慑和警示作用,从而及早避免不廉洁问题发生。严格把住工程质量和造价关。对工程预(决)算进行逐笔审查,把工作做实做细。严把项目竣工决算关。对施工和基建双方的预结算进行审计监督,以防止资金流失。实践证明,把好工程的决算关,能有效防止工程结算中高估冒算、虚报冒领工程款的现象,确保基建项目竣工决算的真实合法,从而保证基本建设资金保质保量落到实处,有效防止腐败问题的发生。

    2004年10月
[ 2005年2月7日 ] [ 评论几句 ] [ 推荐给同事 ] [ 关闭窗口 ]